Thư Viện Tài Liệu Tổng Hợp

TaiLieuTongHop.Com - Kho tài liệu tổng hợp hoàn toàn miễn phí dành cho mọi người

Hãy sử dụng chức năng tìm kiếm bên dưới để tìm tài liệu trước khi post yêu cầu liên diễn đàn!

Loading

VanMau.VN - Thư viện văn mẫu Việt Nam
+ Viết bài mới  + Trả lời bài viết
 
LinkBack Ðiều Chỉnh Xếp Bài
  #1  
Old 04-12-2012, 10:15 AM
Senior Member
 
Tham gia: Apr 2012
Tổng số bài gởi: 8,890
Send a message via Yahoo to die


Chuyên đề: Thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính - nhìn từ yêu cầu an toàn pháp lý

Khá nhiều các vụ án hành chính liên quan đến lĩnh vực đất đai. Ảnh: ST

Trong nhà nước pháp quyền, người dân phải có cơ hội nắm bắt, hiểu và dự liệu trước các quyền, nghĩa vụ pháp lý của mình. Muốn như vậy, pháp luật phải rõ ràng, ổn định và có thể tiên liệu được. Đó là những yếu tố cấu thành nên khái niệm ‘an toàn pháp lý’, vốn được coi như một nguyên tắc lớn của pháp luật hiện đại. Nếu như pháp luật thay đổi thường xuyên, hoặc chồng chéo, hoặc mập mờ, khó hiểu, người dân sẽ không nhận biết được các quyền và nghĩa vụ của mình; từ đó, việc chấp hành luật hay vận dụng các chế tài sẽ trở nên bất công với họ. Luật lúc đó sẽ không còn là ‘cán cân công lý’ đối với người dân. ở góc độ một vấn đề cụ thể, nói về an toàn pháp lý trong thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính ở Việt Nam, chúng tôi thấy có nhiều điểm đáng bàn.

1. Thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính rất phong phú và thay đổi liên tục trong những năm gần đây

Theo Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ hành chính năm 1996 (Pháp lệnh TTGQCVAHC), thời hiệu khởi kiện duy nhất cho mọi vụ kiện hành chính là 30 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Hai năm sau, Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh TTGQCVAHC năm 1998 đã mang đến một cơ hội mới cho người đi kiện: thời hiệu 30 ngày còn được áp dụng thêm cả cho trường hợp khi hết thời hiệu giải quyết khiếu nại lần đầu mà cơ quan có thẩm quyền không trả lời. Những thay đổi về thời hiệu lớn nhất đến cùng với Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh TTGQCVAHC năm 2006. Một mặt, người dân có thêm cơ hội nữa để khởi kiện vụ án hành chính: trong vòng 30 ngày kể từ ngày hết thời hiệu giải quyết khiếu nại lần hai, nếu cơ quan có thẩm quyền không trả lời hoặc đã được giải quyết, nhưng người dân không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai. Mặt khác, kể từ đó trở đi, không còn một thời hiệu khởi kiện duy nhất áp dụng chung cho mọi vụ việc hành chính. Có khá nhiều thời hiệu khởi kiện khác nhau dành cho các vụ việc khác nhau, ví dụ: trong những vụ kiện liên quan đến đất đai, thời hiệu khởi kiện sẽ là 45 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, trong những vụ kiện liên quan đến danh sách cử tri, thời hiệu khởi kiện là 5 ngày; đó là chưa kể đến khả năng có những thời hiệu khác do pháp luật quy định (1).

Sự phong phú trong thời hiệu khởi kiện hành chính là phù hợp với thực tiễn quản lý hành chính: có những vụ việc cần giải quyết nhanh, dứt điểm, và ngược lại, với những loại việc phức tạp, thời hiệu có thể kéo dài. Tuy nhiên, sự phong phú này sẽ gây khó khăn cho người đi kiện: họ buộc phải nắm chắc, hiểu rõ các loại thời hiệu khác nhau dành cho các loại việc khác nhau. Điều này thực không dễ đối với người dân khi trình độ dân trí nói chung và hiểu biết pháp luật nói riêng của họ còn thấp. Theo tổng kết của Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC), một nguyên nhân không nhỏ để lọt quyền khởi kiện hành chính là do người dân không nắm vững thời hiệu khởi kiện.

Tuyên truyền, phổ biến pháp luật cho người dân là điều quan trọng. Việc này đòi hỏi nguồn lực lớn, mà trong hoàn cảnh kinh tế hiện nay thì để thực hiện tốt cũng không dễ dàng. Hơn nữa, như một quy luật tâm lý thông thường, người dân thường chỉ quan tâm đến những gì cần thiết trước mắt, việc nắm bắt quy định thời hiệu khởi kiện hành chính (vốn dĩ khô khan và phức tạp) sẽ chẳng có mấy ý nghĩa đối với người không liên quan. Vì vậy, theo chúng tôi, để tạo điều kiện cho người dân nắm rõ thời hiệu khởi kiện, thiết thực nhất là trách nhiệm này có lẽ thuộc về cơ quan hành chính. Trong quyết định hành chính, cơ quan hành chính, bên cạnh các điều khoản thông thường, cần ghi rõ: người nhận quyết định có quyền khởi kiện hay không, nếu có thì kiện lên đâu và trong thời hiệu nào? Nếu không, để người dân phải tự tìm đường khiếu kiện thì việc kiện tụng này đã bị muộn, bởi rất có thể họ sẽ mắc sai lầm về thời hiệu hay địa chỉ cần tìm đến. Mặt khác, quy định về thời hiệu khởi kiện, khiếu nại ngay trong quyết định hành chính lần đầu không có nghĩa là khuyến khích việc khiếu nại, khởi kiện gây khó cho hoạt động hành chính, mà theo chúng tôi là ngược lại: nếu không giải quyết tốt từ đầu thì khiếu nại, khiếu kiện càng nhiều, gây ách tắc, luẩn quẩn và khi đó khiếu nại, khiếu kiện mới thực sự trở thành “gánh nặng” cho nền hành chính. Vì vậy, hiện nay, khi xây dựng Luật Thủ tục hành chính - một đạo luật quan trọng xác định khuôn mẫu pháp lý cho hoạt động của các cơ quan hành chính, thì việc quy định rõ nghĩa vụ công khai thời hiệu, thủ tục khiếu nại, khởi kiện hành chính trong các quyết định hành chính là cần thiết để hạn chế khiếu nại tràn lan, giảm thiểu các vụ việc khởi kiện ngoài thời hiệu, bảo vệ kịp thời quyền và lợi ích hợp pháp của người dân.

2. Quy định của pháp luật về thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính trong một vài lĩnh vực cụ thể mâu thuẫn, không bảo đảm an toàn pháp lý cho người đi kiện

Theo Pháp lệnh TTGQCVAHC (đã được sửa đổi, bổ sung năm 1998), thì cá nhân, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính trong thời hạn nhất định kể từ ngày họ nhận được quyết định giải quyết khiếu nại; Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh TTGQCVAHC năm 2006 vẫn giữ nguyên cách tính thời hiệu này (2); Điều 138 của Luật Đất đai năm 2004 cũng có quy định tương tự. Tuy nhiên, theo Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai, thì thời hiệu 45 ngày lại được tính kể từ ngày cơ quan hành chính có quyết định giải quyết vụ việc (3).

Nếu các cơ quan áp dụng pháp luật thực thi pháp luật một cách công tâm, chính xác, thì sự khác biệt nói trên không đáng bàn bởi nghị định có hiệu lực pháp lý thấp hơn luật và pháp lệnh; hơn nữa, Nghị định 181/2004/NĐ-CP ra đời trước Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh TTGQCVAHC năm 2006. Vì thế, nghị định sẽ không được sử dụng trong trường hợp này. Tuy nhiên, ở Việt Nam, tâm lý áp dụng pháp luật thường không đi theo đúng chiều hướng đó. Người áp dụng pháp luật phần nhiều chỉ quan tâm đến nghị định, thông tư quy định chi tiết nhiều hơn. Vì vậy, mới có tình trạng luật “chờ” nghị định, thông tư để có hiệu lực trong cuộc sống. Và đương nhiên, văn bản có hiệu lực pháp lý cao như luật, pháp lệnh thường không được áp dụng. Khi đó, quyền của người khởi kiện sẽ không được bảo đảm trong thực tiễn.

Theo các văn bản nói trên, có sự khác biệt giữa hai cách tính thời hiệu khởi kiện căn cứ vào ngày cơ quan hành chính ra văn bản giải quyết và ngày đương sự nhận được văn bản đó. Sự khác biệt tưởng chừng nhỏ mà thực ra không nhỏ, nếu hình dung hành trình của văn bản - kể từ ngày được ban hành - đến ngày đến tay người nhận. Đó là còn chưa kể đến khả năng thất lạc, nhầm lẫn có thể xảy ra.

Ở đây, nguyên tắc an toàn pháp lý không được tôn trọng nếu thời hiệu khởi kiện được tính từ ngày cơ quan hành chính ban hành quyết định, bởi ngay cả khi người dân chưa nhận biết về quyết định hành chính, thời hiệu khởi kiện đã bị khấu trừ. Điều này mâu thuẫn với các nguyên tắc minh bạch, nhân đạo của pháp luật hiện đại; theo đó, thời hiệu khởi kiện chỉ có thể được tính kể từ ngày đương sự nhận biết được các thay đổi về quyền và nghĩa vụ của mình (do quyết định của cơ quan công quyền mang tới). Đây cũng là nội dung của nguyên tắc quan trọng trong Luật hành chính Pháp: lý thuyết về sự nhận biết trên thực tế (theorie de la connaissance acquise), nguyên tắc đã được khẳng định như là một "sự quan tâm thiết thực nhất cho việc bảo đảm an toàn pháp lý cho người đi kiện" (4).

Trở lại với pháp luật nước ta, mâu thuẫn giữa pháp luật chung (Pháp lệnh TTGQCVAHC) và pháp luật chuyên ngành (Nghị định số 181/2004/NĐ-CP) vẫn tồn tại trong lĩnh vực đất đai. Đối mặt với sự thiếu thống nhất của pháp luật, TANDTC đã có những giải thích cụ thể. Theo dõi một số vụ án xét xử diễn ra trước khi có Nghị định 181/2004/NĐ-CP (được nêu trong Báo cáo tổng kết hàng năm của TANDTC), có thể nhận thấy rằng, TANDTC đã áp dụng luật chung để bảo vệ quyền cho người khởi kiện. Vụ án sau đây là một ví dụ:

*“Xuất phát từ việc UBND tỉnh K. ra Quyết định thu hồi đất của gia đình ông B. để giao cho Công ty du lịch M. Trong khi ông B. đang khởi kiện Quyết định thu hồi đất, UBND tỉnh K. có Quyết định số 2435-QĐ-UB ngày 1/1/2001 cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho Công ty du lịch M. Ông B. không nhận được Quyết định mà UBND tỉnh cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho Công ty du lịch M. mà chỉ được biết khi TAND huyện thông báo cho ông khi giải quyết vụ án hành chính khác do ông B. khởi kiện. Do vậy ông B. đã khởi kiện Quyết định 2435 của UBND tỉnh.

Ngày 20/3/2003, TAND tỉnh K. đã căn cứ vào ngày ban hành Quyết định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của UBND tỉnh… để trả lại đơn kiện của ông B. với lý do đã quá thời hiệu khởi kiện”.

Trong vụ việc này, Toà hành chính TANDTC đã xử huỷ án sơ thẩm vì cho rằng thời hiệu khởi kiện phải căn cứ vào quy định chung của Luật Khiếu nại, tố cáo. Theo Tòa Hành chính TANDTC, bản án của TAND tỉnh K. là “chưa có căn cứ và không đúng pháp luật, bởi vì thời hiệu khởi kiện theo quy định của pháp luật khiếu nại, tố cáo được tính từ ngày nhận được quyết định hành chính, không phải tính từ ngày ban hành quyết định” (5). Đây là quan điểm hoàn toàn hợp lý, dựa trên nguyên tắc bảo đảm an toàn pháp lý cho người khiếu nại, đi kiện. Vì vậy, dù vụ án được giải quyết trước khi có Nghị định số 181/2004/NĐ-CP đang bàn ở đây, thì nó cũng là một cách giải quyết đáng tham khảo và cần được phát huy.

Đáng tiếc là, xu hướng áp dụng pháp luật theo chiều hướng bảo vệ quyền lợi người đi kiện nói trên của TANDTC không được tiếp tục duy trì trong cách giải thích của Tòa án, đặc biệt kể từ sau khi có Nghị định số 181/2004/NĐ-CP. Năm 2005, Tòa Hành chính TANDTC có hướng dẫn rằng: trong trường hợp các văn bản pháp luật có quy định khác nhau về thời hiệu khởi kiện thì thời hiệu khởi kiện phải được tính theo các văn bản pháp luật điều chỉnh về các lĩnh vực cụ thể. Quy định thời hiệu chung trong pháp luật tố tụng hành chính chỉ được áp dụng trong trường hợp không có các văn bản pháp luật chuyên ngành (6). Từ cách giải thích này và tâm lý chỉ quen áp dụng thông tư, nghị định của cơ quan áp dụng pháp luật, thì cách tính thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai sẽ phần nhiều được áp dụng theo các văn bản pháp quy như Nghị định số 181/2004/NĐ-CP (ngay cả khi nó chứa đựng các hướng dẫn khá “khác biệt”, thậm chí là sai so với luật hay pháp lệnh). Vì vậy, nguyên tắc an toàn pháp lý ở đây khó được bảo toàn toàn.

Chúng tôi cho rằng, các quy định của pháp luật về thời hiệu cần thống nhất, và trên hết, để bảo đảm an toàn pháp lý cho người dân phải khẳng định lại rằng: thời hiệu khởi kiện chỉ có thể được tính kể từ thời điểm đương sự nhận được các quyết định hành chính, hành vi hành chính có liên quan.

3. Quyền khởi kiện của đương sự đôi khi bị ảnh hưởng bởi cách xử sự của cơ quan công quyền

Văn bản pháp luật đã không rõ ràng nên thực tế khó xác định. Điều này làm cho thời hiệu khởi kiện giống như một cái “bẫy” khiến đơn kiện rất dễ bị rơi vào tình trạng quá hạn và do đó, người khởi kiện mất quyền khởi kiện.

Thời hiệu khởi kiện - trong trường hợp cơ quan hành chính không ra quyết định giải quyết khiếu nại - sẽ được tính từ ngày cơ quan hành chính nhận và thụ lý đơn của người dân. Đó là về mặt pháp luật nhưng trên thực tế, việc xác định thời điểm này rất khó, bởi không phải bao giờ cơ quan hành chính cũng thực hiện đầy đủ thủ tục để ghi nhận các sự kiện này. Không hiếm trường hợp cơ quan hành chính khi tiếp dân không ghi nhận, nhận đơn thư của dân “quên” vào sổ hay quá trình trung chuyển làm thất lạc… Hoặc đơn giản hơn, cơ quan này từ chối giải quyết vụ việc nhưng không ra văn bản mà chỉ nói miệng trước người dân. Cách hành xử này của cơ quan hành chính sẽ dẫn đến hai khả năng:

- Thứ nhất, nếu người dân nắm được các quy định về thời hiệu, họ sẽ khởi kiện vụ việc ra Toà đúng quy định của pháp luật. Tuy nhiên, đứng trước toà, họ phải tìm chứng cứ để chứng minh việc họ đã có hành vi khiếu nại trước công quyền. Nhưng trong trường hợp công chức hành chính chỉ “nói miệng” hay không ghi lại vụ việc như trên, chứng cứ quả là vấn đề nan giải. Và nếu không tự chứng minh được, đương nhiên đơn kiện sẽ bị trả về cho người khởi kiện.

- Thứ hai, kém may mắn hơn, người dân không hề biết các quy định của pháp luật về thời hiệu hay điều kiện để khởi kiện. Sau khi đã gửi đơn tới cơ quan công quyền - thường thì không chỉ là một nơi - họ đợi chờ và thời gian trôi qua. Khi thời hiệu khởi kiện đã hết, cánh cửa tư pháp đã tự động đóng lại trước người dân.

Cả hai khả năng nói trên đều dẫn tới một kết cục chung: rốt cuộc người dân không thể thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính. Điều này cũng được một Thẩm phán hành chính khẳng định: “…Nguyên nhân khác tưởng nhỏ nhưng cũng làm “lọt” các vụ án hành chính: nhiều cơ quan nhận đơn không ghi biên nhận hoặc từ chối nhận đơn khiếu nại lần đầu mà không ra văn bản. Điều này đã tước mất hoặc hạn chế quyền khởi kiện ra Toà hành chính của đương sự. Bởi khi đến Toà, họ không có giấy tờ gì chứng minh mình đã khiếu nại trước khi khởi kiện như luật định” (7).

Để tăng cường trách nhiệm của công quyền liên quan đến việc tiếp nhận đơn khiếu nại, khởi kiện của người dân, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã có quy định về vấn đề này như sau: “Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của mình…, người giải quyết khiếu nại lần đầu phải thụ lý để giải quyết và thông báo bằng văn bản cho người khiếu nại biết; trường hợp không thụ lý để giải quyết thì phải nêu rõ lý do” (Điều 34).

Quy định trên của pháp luật rất đáng hoan nghênh, đặc biệt đóng góp vào việc củng cố trách nhiệm của cơ quan hành chính và bảo đảm an toàn pháp lý cho người đi kiện. Nhưng quy định này chỉ thực sự có ý nghĩa nếu đi cùng với sự kỷ cương, tính trách nhiệm trong hoạt động hành chính. Vì vậy, về mặt thực tiễn, tính khả thi của quy định này vẫn là điều đáng bàn. Dẫu rằng mục tiêu rất tiến bộ, nhưng thiếu vắng đi các chế tài cụ thể và tính trách nhiệm của công chức hành chính, nghĩa vụ nói trên của cơ quan hành chính khó trở thành hiện thực.

Từ những phân tích trên cho thấy, an toàn pháp lý - khái niệm lớn nhưng biểu thị qua những quy phạm nhỏ. Việc bảo đảm an toàn pháp lý cho người đi kiện trong vụ án hành chính chỉ có thể trở thành hiện thực trên cơ sở sự nỗ lực từ nhiều phía: nhà làm luật, Tòa án và cơ quan hành chính.

(1)Điều 30, Pháp lệnh TTGQCVAHC (đã được sửa đổi bổ, sung năm 2006).

(2)Khoản 1, Điều 30 của Pháp lệnh TTGQCVAHC đã được sửa đổi, bổ sung năm 1998; mục c, Khoản 2, Điều 30 của Pháp lệnh TTGQCVAHC (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2006).

(3)Khoản 3, Điều 163 của Nghị định 181/2004/NĐ-CP có quy định: “Trong thời hiệu không quá 45 ngày kể từ ngày có quyết định giải quyết của Chủ tịch UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết đó thì có quyền khởi kiện ra Toà án nhân dân (TAND) …”. Và: “trong thời hiệu không quá 45 ngày kể từ ngày có quyết định giải quyết của Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết đó thì có quyền khởi kiện tại TAND” (khoản 3, Điều 164 của Nghị định 181/2004/NĐ-CP).

(4)René Chapus, Luật Tố tụng hành chính (Droit du contentieux administratif), 12è édition, Montchrestien, Paris 2006, p. 631.

(5)TANDTC, Toà Hành chính, Báo cáo tham luận về công tác giải quyết, xét xử các vụ án hành chính năm 2003 và một số kiến nghị, tr. 1.

(6)Tòa hành chính TANDTC, "Tình hình xét xử các vụ án hành chính năm 2005", tr. 13 trong "Báo cáo tổng kết công tác ngành tòa án năm 2005 và phương hướng, nhiệm vụ công tác Tòa án năm 2006", TANDTC, tháng 12/2005.

(7)Trích phỏng vấn của Bảo Trâm, Đình Hưng, án hành chính, kiện nhiều, xử ít. Vì sao? Báo Pháp luật Thành phố Hồ Chí Minh ngày 6/11/2001, tr. 7.

(8)Hồ Chí Minh, Toàn tập, tập 4, Nxb CTQG, H, 2000, tr. 14.

TS Nguyễn Hoàng Anh - Khoa Luật, Đại học quốc gia Hà Nội

Nguon: Nghien Cuu Lap Phap - Van Phong Quoc Hoi

Trả Lời Với Trích Dẫn