Chuyên đề: Hoạt động xét xử hành chính ở nước ta

Khởi kiện cơ quan hành chính ra toà là một phương thức mới xuất hiện ở nước ta từ năm 1996 nhằm mục đích bảo vệ các cá nhân, tổ chức trước nguy cơ xâm hại của cơ quan công quyền. Tuy nhiên, trong mười năm qua, chỉ có rất ít đơn thư khởi kiện trước toà và số vụ việc được toà thụ lý cũng không nhiều. Trong số các vụ được thụ lý thì có rất nhiều vụ được xử theo hướng đình chỉ, hoặc bác đơn khởi kiện. Toà hành chính vẫn chưa thực hiện tốt nhiệm vụ của mình

1. Nguyên nhân dẫn đến yếu kém trong xét xử hành chính

1.1. Những cản trở từ các quy định của pháp luật

Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (được sửa đổi, bổ sung ngày 25/12/1998) (PL TTGQCVAHC) đang chứa đựng những quy phạm bất cập, hoặc có những “chỗ trống”.

Những quy định hạn chế quyền của người đi kiện

- Xu hướng thu hẹp các loại việc thuộc thẩm quyền xét xử của toà hành chính là cản trở đầu tiên để người dân thực hiện quyền khởi kiện của mình. Theo quy định của pháp luật hiện hành, chỉ có 9 loại việc được liệt kê là thuộc thẩm quyền xét xử của toà (Khoản 1 đến Khoản 9 Điều 11 PLTTGQCVAHC). Như vậy, sẽ có khá nhiều vụ việc khác có liên quan đến quyết định hành chính xâm hại quyền và lợi ích của công dân mà không được coi thuộc trường hợp “các khiếu kiện khác theo quy định của pháp luật” (Khoản 10, Điều 11 PLTTGQCVAHC) thì họ cũng không thể khởi kiện ra toà, ví dụ: quyết định đình chỉ hoạt động của một doanh nghiệp, quyết định cấm đi lại trên một đoạn đường, cấm quay phim chụp ảnh v.v..

- Thời hạn khởi kiện ngắn ngủi: Điều 30 PLTTGQCVAHC quy định, người đi kiện chỉ có thể khởi kiện khi đã có quyết định giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền mà công dân không đồng ý với quyết định đó, thì phải khởi kiện trong vòng 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định; và/hoặc khi người giải quyết khiếu nại không trả lời, trong vòng 30 ngày kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại, công dân cũng phải khởi kiện ra toà. Thời hạn giải quyết khiếu nại là 30 ngày tính từ ngày cơ quan hành chính thụ lý đơn khiếu nại.

Quy định trên gây khó khăn cho người đi kiện trong việc xác định thời hạn, bởi lẽ, họ rất khó nắm được “ ngày thụ lý” của cơ quan có thẩm quyền để tính thời hạn khởi kiện. Thông thường, khi có khiếu nại, cơ quan phải vào sổ nhận đơn hoặc lập biên bản (đối với khiếu nại miệng). Tuy nhiên, không phải cơ quan hành chính nào cũng thực hiện nghiêm chỉnh quy định này.

Hơn nữa, thời hạn khởi kiện trong hai trường hợp đều rất ngắn (30 ngày). So sánh với thời hạn khởi kiện án hành chính ở một nước như ở Cộng hoà Pháp: thời hạn khởi kiện được quy định là hai tháng. ở nước ta, khi mà hiểu biết pháp luật của người dân còn thấp thì thời hạn trên là không hợp lý. Vì vậy, có tình trạng nhiều đơn thư bị toà trả lại với lý do “quá thời hạn khởi kiện” là điều dễ hiểu.

- Việc quy định thủ tục “tiền tố tụng hành chính” - giai đoạn khiếu nại ở cơ quan hành chính là bắt buộc đã hạn chế khả năng tiếp cận với toà hành chính của công dân. Bởi lẽ, khi người dân gửi đơn khiếu nại lên cơ quan hành chính, cơ quan này không giải quyết đúng thời hạn luật định nhưng cũng không phản hồi, người dân cứ chờ đợi và thời hạn khởi kiện trôi qua, người dân không thể kiện ra toà.

- Mặt khác, cán bộ, công chức khởi kiện đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc chỉ có thể kiện ra toà sau khi đã nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu từ phía cơ quan hành chính. Quy định trên không hợp lý bởi quyền khởi kiện của họ sẽ không được đảm bảo nếu cơ quan hành chính không trả lời họ bằng một “quyết định giải quyết khiếu nại”. Nói cách khác, họ sẽ mất quyền khởi kiện khi vấp phải sự im lặng của cơ quan hành chính.

Thiếu những quy định cụ thể

Việc thiếu các quy định cụ thể gây lúng túng cho người đi kiện, và thậm chí cả cơ quan xét xử. Ví dụ, Khoản 10 Điều 11 PLTTGQCVAHC có đề cập đến thẩm quyền xét xử của toà hành chính đối với “ các khiếu kiện khác theo quy định của pháp luật”. Quy định này dẫn đến những cách lý giải khác nhau, như việc Toà án nhân dân tối cao (TANDTC) trong các văn bản hướng dẫn đã có xu hướng thu hẹp phạm vi của những vụ việc đó. Ngay như quan điểm hiện thời, TANDTC vẫn cho rằng, vụ việc rơi vào phạm vi điều chỉnh của Khoản 10 chỉ gồm những quyết định, hành vi hành chính liên quan đến quyền sở hữu trí tuệ[1].

Hoặc quy định tại Khoản 5 Điều 11 PLTTGQCVAHC: “các khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai” đòi hỏi có sự lý giải cụ thể, chỉ ra các loại quyết định, hành vi nào, nếu không rất dễ nhầm với thẩm quyền của toà dân sự.

Tương tự vậy, việc toà trả lại đơn kiện trong trường hợp “việc được khởi kiện không thuộc thẩm quyền giải quyết của toà án” (Khoản 8 Điều 31) cũng dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau. Có quan điểm cho rằng, đó là những việc nằm ngoài 10 loại việc được liệt kê tại Điều 11. Quan điểm hẹp hơn lại cho rằng, đó là những việc có thể nằm trong Điều 11 nhưng do tính chất phức tạp, toà không thụ lý để giải quyết, ví dụ: việc trưng dụng, trưng mua, tịch thu tài sản xảy ra trong giai đoạn cải tạo XHCN trước đây[1].

1.2. Sự độc lập chưa cao của thẩm phán trước cơ quan hành chính

Một trong những biểu hiện của hiện tượng này là TANDTC hoặc các thẩm phán có xu hướng giải thích thu hẹp đi quyền hạn của mình khi xử hành chính.

Ví dụ, khi giải thích Khoản 10 Điều 11 PLTTGQCVAHC, thời kỳ đầu pháp lệnh được ban hành, TANDTC có xu hướng chỉ coi thuộc phạm vi Khoản 10 khi có một văn bản ở tầm pháp lệnh quy định rằng một vụ việc nào đó có thể khởi kiện ra toà hành chính. Điều đó không đúng tinh thần của PLTTGQCVAHC vì chữ “pháp luật” ở đây cần phải hiểu là mọi văn bản quy phạm pháp luật - được coi là nguồn của pháp luật nước ta - chứ không có nghĩa chỉ là các pháp lệnh.[1]

Hiện nay, theo một số tác giả, khi sửa đổi bổ sung Pháp lệnh, chỉ nên quy định vào Khoản 10 những quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến lĩnh vực sở hữu trí tuệ.[1]

Hoặc, có quan điểm cho rằng, cần sửa đổi pháp luật hiện hành theo hướng: chỉ sau khi đã khiếu nại lên người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo (trải qua 2 cấp giải quyết khiếu nại) thì người dân mới có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại toà án.[1]

Mặt khác, các thẩm phán cũng không “mặn mà” với xử án hành chính, bởi người bị xử là cơ quan công quyền hoặc cán bộ, công chức đại diện cho cơ quan công quyền trong khi thẩm phán - người xét xử, chưa hẳn đã ở vị trí hoàn toàn độc lập so với các cơ quan này. Nhất là hiện nay, khi mà mỗi cấp toà hay thẩm phán đều ở trên một địa bàn xác định (tỉnh, huyện), chịu sự quản lý điều hành của cơ quan hành chính. Sâu xa hơn, do cùng trên một địa bàn lãnh thổ, sinh hoạt cùng một cấp cơ quan Đảng– thì các thẩm phán khó tránh khỏi sự ảnh hưởng ít nhiều hay nể nang cơ quan hành chính.

1.3. Các phán quyết của toà chưa được thực thi nghiêm túc

Khi quyết định hành chính sai trái bị huỷ, quyền và lợi ích của người khởi kiện sẽ được khôi phục hoặc thực thi hay không lại hoàn toàn phụ thuộc vào cơ quan hành chính. Quyền tư pháp không thể lấn sân sang quyền hành pháp, các quan toà không thể can thiệp sâu vào hoạt động của cơ quan hành chính. Vì vậy, trong vụ kiện hành chính, quyền của toà án chỉ dừng lại ở mức độ phán xét tính hợp pháp của một quyết định hành chính, hành vi hành chính mà không thể chỉ định một phương thức xử sự cụ thể cho cơ quan hành chính (Xem Hộp 1).

Hộp 1: Khi công dân A kiện về quyết định của Chủ tịch UBND huyện giải quyết tranh chấp đất đai giữa ông ta và bà láng giềng B, toà có thể phán quyết rằng quyết định của Chủ tịch huyện là trái với pháp luật. Tuy nhiên, toà không thể ban hành quyết định mới để giải quyết vụ việc này, cụ thể là để nói rằng phần đất đang tranh chấp thuộc về ông A hay bà B.

Như vậy, sự can thiệp của toà - nếu có thể thực thi được - cuối cùng vẫn phải qua con đường hành chính. Đây chính là một lý do khiến người khởi kiện nản chí khi chọn toà để giải quyết các khúc mắc giữa họ với cơ quan công quyền.

Tuy nhiên, trong kiện hành chính, có một bộ phận trong phán quyết của toà vẫn có thể thực thi theo con đường thông thường. Đó là việc thi hành các phần của bản án có liên quan đến bồi thường thiệt hại gây ra bởi cơ quan hành chính. Nhưng ngay cả ở điểm này vẫn có những vướng mắc. Lý do khá đơn giản là cơ quan thi hành án dân sự khó có thể độc lập so với cơ quan hành chính - đối tượng bị thi hành án (Xem Hộp 2).

Hộp 2: Ngày 13/11/2003, Đội Kiểm lâm cơ động phát hiện và lập biên bản đối với Nguyễn Văn Nam, lái xe 54N - 4615 vận chuyển trái phép 3,22 m2 gỗ. Ngày 3/12/2003, Chi cục kiểm lâm (CCKL) tỉnh Bình Thuận ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính (QĐXPVPHC) với số tiền 17 triệu đồng, tịch thu số gỗ vi phạm và xe ô tô.

Chiếc xe này là của ông Bùi Đình Thực cho Công ty TNHH thương mại HL thuê (có lập biên bản cho mượn phương tiện vận tải). Công ty điều động ông Nam chở hàng cho chi nhánh. Trên đường đến địa phận Phan Rí Cửa, ông Nam được người đi đường thuê vận chuyển 13 bao tải (khách hàng nói là đường tán), đến địa phận tỉnh Bình Thuận thì bị phát hiện mới biết là gỗ lậu.

Sau khi bị tịch thu, ông Thực khiếu nại đến CCKL. Ngày 6/12/2003, CCKL đã giải quyết bác đơn khiếu nại của ông, giữ nguyên quyết định tịch thu.

Không chấp nhận, ông Thực khởi kiện ra Toà hành chính (THC). Ngày 27/8/2004, THC Toà án nhân dân tỉnh Bình Thuận đã bác đơn khởi kiện của ông Thực, công nhận QĐXPVPHC của CCKL là đúng pháp luật. Ông Thực kháng cáo, ngày 29/10/2004 Toà phúc thẩm Toà án nhân dân tối cao tại TP. Hồ Chí Minh đã quyết định sửa án sơ thẩm, huỷ phần tịch thu xe tải trong quyết định của CCKL.

Khi thi hành án (THA), Phòng Thi hành án tỉnh Bình Thuận đã bị lãnh đạo CCKL chỉ đạo cho Phòng Pháp chế gây khó khăn như: không nhận quyết định tống đạt THA và giấy báo tự nguyện THA vì cho rằng không phải là người phải THA.

Việc thi hành Quyết định buộc trả lại xe và giấy tờ xe cho ông Bùi Đình Thực là thủ tục THA được quy định tại Pháp lệnh THA dân sự, còn việc Nam phải nộp phạt 17 triệu đồng là 2 vụ việc khác nhau. CCKL không đồng ý trả lại xe vì lý do ông Thực chưa nộp phạt thay cho Nguyễn Văn Nam là không hợp lý.

Đây cũng là lý do khiến người dân kém “mặn mà” với việc kiện theo con đường tư pháp. Bởi cho dù thắng kiện, nhưng để khôi phục quyền lợi ích hợp pháp của mình, họ vẫn phải trông chờ vào cơ quan hành chính.

Hiệu quả của xét xử hành chính cuối cùng chỉ có thể trông chờ vào sự tự giác, ý thức trách nhiệm của cơ quan hành chính. Vì vậy, cần có những giải pháp để nâng cao kỷ luật, trách nhiệm của cơ quan hành chính dựa trên cơ sở một nền hành chính chuyên nghiệp và trách nhiệm.

1.4. Sự hạn chế trong trình độ, nhận thức pháp luật, lối nghĩ của người dân, thậm chí của cơ quan nhà nước

Suy nghĩ về việc “dân kiện quan” còn xa lạ đối với nhiều người vốn sinh ra trong xã hội phong kiến, tôn trọng lễ nghi, thứ bậc trong xã hội. Thời bao cấp với tư duy nhà nước lo cho tất cả đã không tạo ra lối nghĩ về việc dân có thể kiện lại chính quyền. Những thói quen, nếp nghĩ đó của công dân và cơ quan công quyền đã hạn chế số lượng người dân yêu cầu toà hành chính bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.

2. Hướng hoàn thiện hoạt động xét xử hành chính

Để phát huy những ưu điểm của tố tụng hành chính với lợi thế là tính chắc chắn, tin cậy, sự độc lập, khách quan so với các cơ quan hành chính và nhằm hạn chế sự tuỳ nghi của cả cơ quan hành chính và cơ quan tố tụng trong việc giải quyết vụ án hành chính cũng như hạn chế sự xa lạ của người dân với thủ tục kiện hành chính, cần phải:

- Hoàn thiện những quy định pháp luật liên quan bằng cách cụ thể hoá các quy định của pháp luật tố tụng hành chính.

- Học tập kinh nghiệm của nhiều quốc gia khác, ví dụ như Pháp: tiền tố tụng hành chính chỉ bắt buộc đối với một số loại quyết định hành chính đặc biệt, mang tính chuyên môn cao, ở đó cần sự tính toán lại của cơ quan hành chính, ví dụ như quyết định hành chính trong lĩnh vực thuế[1]. Chúng tôi cho rằng, giai đoạn “tiền tố tụng hành chính” không nên là bắt buộc đối với tất cả các vụ kiện, điều này sẽ dễ dàng hơn cho người dân khi muốn khởi kiện thẳng ra toà.

- Kiện toàn cách thức tổ chức của toà hành chính theo hướng tách rời khỏi cơ cấu lãnh thổ hành chính nhất định; tạo ra những thiết chế khác để đảm bảo tính độc lập của thẩm phán hành chính như chế độ bổ nhiệm thẩm phán suốt đời, tạo thêm điều kiện cho người thẩm phán.

- Nâng cao ý thức pháp luật của công dân về xét xử hành chính thông qua các biện pháp tuyên truyền giáo dục.

- Song song với các quy định rõ ràng về thủ tục, cần trao cho toà quyền tự chủ trong việc giải thích nội dung các quy phạm tố tụng hành chính. Bởi lẽ, hoạt động hành chính vốn phong phú và phức tạp, các quy định pháp luật dẫu nhiều bao nhiêu cũng chưa đủ khi đối chiếu vào thực tiễn khách quan sinh động. Đây cũng là lý do khiến cho trong thực tế, Toà án nhân dân tối cao đã ban hành rất nhiều văn bản trong lĩnh vực xét xử hành chính nhằm hướng dẫn các toà cấp dưới. Đó là nhu cầu khách quan của đời sống. Cần thừa nhận thực tiễn này, nhất là thừa nhận án lệ trong hoạt động xét xử của toà.

Mặc dù có nhiều ý kiến khác nhau về vai trò của xét xử hành chính, chúng tôi cho rằng, về lâu dài, thiết chế cơ bản để xét xử các quyết định của cơ quan hành chính vẫn là toà. Những ưu điểm của tố tụng hành chính là không thể chối cãi. Vì vậy, trong thời gian tới, việc hoàn thiện các thiết chế để đảm bảo hiệu quả hoạt động của các toà hành chính là cần thiết nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trước cơ quan công quyền./.