Chương II: Quy phạm pháp luật hành chính và quan hệ pháp luật hành chính - GS.TS Phạm

Chương II: Quy phạm pháp luật hành chính và quan hệ pháp luật hành chính - GS.TS Phạm Hồng Thái và GS.TS Đinh Văn Mậu

CHƯƠNG II. QUY PHẠM PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH VÀ QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH

I - Khái niệm, nội dung và đặc trưng của quy phạm pháp luật hành chính

1. Khái niệm

Luật hành chính là một ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam, điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, do đó quy phạm pháp luật hành chính là những quy tắc hành vi do Nhà nước đặt ra để điều chỉnh những quan hệ xã hội cụ thể trong lĩnh vực quản lý của chính nhà nước. Quy phạm luật hành chính là một loại quy phạm pháp luật cũng giống như mọi quy phạm pháp luật khác có tính bắt buộc chung, áp dụng nhiều lần và hiệu lực của chúng không phụ thuộc vào sự áp dụng.

Tính bắt buộc chung thể hiện ở chỗ mọi cơ quan, tổ chức và công dân thuộc đối tượng thực hiện quy định của quy phạm có nghĩa vụ thực hiện, nếu không tự giác thực hiện, hoặc việc áp dụng các biện pháp tổ chức và giáo dục khác có hiệu quả thì nhà nước có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhằm bảo đảm sự thi hành. Các quy phạm pháp luật hành chính, giống mọi quy phạm pháp luật khác là thường được áp dụng nhiều lần. Cũng có loại quy phạm luật hành chính được áp dụng một lần, nhưng hiệu lực của nó không phụ thuộc vào sự thực hiện (đó là trường hợp của các quy phạm về tổ chức cơ cấu cơ quan hành chính nhà nước, quyết định ban hành một bản điều lệ, quy chế, hay quyết định thay đổi phạm vi hiệu lực hoặc bãi bỏ các quy phạm đang tồn tại, v.v... Ví dụ, Chính phủ dùng Nghị định để ban hành Quy chế làm việc của Chính phủ. (Nghị định 11/CP ngày 24-01-1998 của Chính phủ ban hành Quy chế làm việc của Chính phủ). Do đó, ba tính chất, hoặc là ba đặc điểm bên ngoài của quy phạm luật hành chính và quy phạm pháp luật nói chung kể trên có thể đồng thời có ở một loại quy phạm này, nhưng ở quy phạm khác chỉ có hai hoặc ba đặc điểm đó. Không nhất thiết phải có đầy đủ ba đặc điểm mới là một quy phạm pháp luật nói chung, hoặc mới là quy phạm pháp luật hành chính nói riêng. Quy phạm luật hành chính điều chỉnh một tổng thể quan hệ xã hội phát sinh, phát triển trong việc tổ chức quản lý nền kinh tế quốc dân, mọi mặt hoạt động trong lĩnh vực văn hoá - xã hội và hành chính - chính trị bằng cách định ra một tổng thể quyền và nghĩa vụ có quan hệ tương hỗ với nhau cho nên các bên tham gia vào quá trình quản lý trong tất cả mọi lĩnh vực của cuộc sống. Nói cách khác, quy phạm luật hành chính định ra một tổng thể quyền và nghĩa vụ pháp lý của các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính. Các chủ thể này là cơ quan nhà nước, người có chức vụ, tổ chức xã hội, công dân. Bởi vậy, nếu không có vai trò điều chỉnh của quy phạm luật hành chính thì không có thể hình dung được bằng cách nào có thể bảo đảm cho hoạt động quản lý diễn ra một cách đúng đắn, phù hợp quy luật khách quan, rành mạch trong tất cả mọi mắt xích của hệ thống quản lý. Vì vậy, quy phạm luật hành chính là công cụ pháp luật cần thiết và rất quan trọng trong tay nhà nước cùng với các phương tiện khác như chính sách, kế hoạch, tài chính, giá cả, tiền lương để thực hiện nhiệm vụ, chức năng quản lý hành chính nhà nước.

Các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể quản lý được quy định trong quy phạm luật hành chính có đặc trưng là đều xuất phát từ địa vị pháp lý hành chính của các chủ thể đó do Hiến pháp và luật định. Vì vậy, trong các quan hệ luật hành chính, chủ thể tham gia bắt buộc với tư cách đại diện của Nhà nước có quyền hạn mang tính nhà nước chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước. Trong chừng mực nhất định, các cơ quan nhà nước khác hoặc tổ chức xã hội cũng trở thành chủ thể bắt buộc trong các quan hệ luật hành chính khi được pháp luật trao quyền thực hiện các chức năng quản lý hành chính nhà nước. Quy phạm luật hành chính quy định cụ thể, chi tiết hoặc bổ sung cơ chế bảo đảm quyền và lợi ích của các bên khác trong quan hệ luật hành chính, nhất là của công dân.

Để thực hiện nhiệm vụ là chủ thể bắt buộc của quan hệ luật hành chính, pháp luật quy định thẩm quyền (quyền và nghĩa vụ) của các chủ thể bắt buộc, đồng thời quy định trách nhiệm tương ứng của nó. Đây là vấn đề mang tính nguyên tắc để ngăn ngừa khả năng lạm quyền, vi phạm quyền tự do công dân. Nhưng đối với bất kỳ chủ thể nào, quyền phải được quy định phù hợp với các nghĩa vụ của nó. Ví dụ: khi quy định quyền xử phạt đối với các hành vi vi phạm hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước thì đồng thời, pháp luật cũng quy định nghĩa vụ phải tuân theo các quy định về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính. Ngoài ra, quyền của chủ thể này cần phù hợp với nghĩa vụ và trách nhiệm của chủ thể khác. Và không chỉ chủ thể bắt buộc trong quan hệ luật hành chính, mà các chủ thể không bắt buộc cũng có quyền đòi hỏi yêu cầu chủ thể kia thực hiện những hành vi nhất định do quy phạm luật hành chính quy định (ví dụ: quyền tố cáo, quyền khiếu nại của công dân).

2. Đặc trưng của quy phạm pháp luật hành chính

Luật hành chính điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước bằng phương pháp mệnh lệnh, quyền lực phục tùng. Vì vậy, đa phần quy phạm luật hành chính mang tính mệnh lệnh, tức là quy định cách xử sự cần phải tuân theo. Nếu không thi hành, phải chịu trách nhiệm trước Nhà nước. Hơn nữa, một số biện pháp trách nhiệm được quy định trực tiếp trong quy phạm luật hành chính.

Tính mệnh lệnh được thể hiện trong các quy phạm luật hành chính không giống nhau:

- Có loại quy phạm bắt buộc trực tiếp phải hành động hoặc cấm hành động, theo một cách thức nhất định trong một điều kiện nhất định.

- Có loại quy phạm cho phép ta lựa chọn một trong những phương án hành vi nhất định do quy phạm đã quy định trước.

- Có loại quy phạm trao khả năng hành động theo xét đoán của mình, tức là thực hiện hoặc không thực hiện các hành động do quy phạm đó xác định. Loại quy định này phổ biến trong những trường hợp sử dụng các quyền chủ thể của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước. Ví dụ, công dân có thể sử dụng hoặc không sử dụng quyền khiếu nại đối với hành vi mà họ cho rằng là không đúng đắn, là vi phạm quyền tự do, lợi ích của mình do người hoặc cơ quan có thẩm quyền gây ra. Do đó, tương ứng với các mức độ biểu hiện của tính mệnh lệnh này mà ta có các loại quy định bắt buộc, quy phạm cho phép và quy phạm trao quyền. Như vậy, yếu tố mệnh lệnh tồn tại ở đại bộ phận các quy phạm luật hành chính, nhưng mức độ thì khác nhau.

Tuỳ thuộc vào vấn đề, ngành và lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước mà sự kết hợp các loại quy phạm này khác nhau nhằm thực hiện mục đích điều chỉnh. Ví dụ: trong lĩnh vực bảo đảm trật tự an toàn xã hội thì đặc trưng là các quy phạm cấm, bên cạnh đó còn thường sử dụng các quy phạm trao quyền cho các cơ quan, tổ chức có nhiệm vụ bảo vệ trật tự an toàn xã hội và quy phạm giới thiệu, kiến nghị biện pháp, hình thức có thể áp dụng. Trong lĩnh vực kinh tế thì đặc trưng là quy phạm trao quyền kết hợp hài hoà với quy phạm cấm.

Những lĩnh vực liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích công dân thường đặc trưng là quy phạm bắt buộc hành động (các cơ quan có thẩm quyền chỉ được phép hành động theo cách thức nhất định mà Luật hành chính đã quy định). Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ngày nay, khi mà phương pháp điều chỉnh luật: được làm tất cả, trừ những điều luật cấm ngày càng được coi trọng, thì trong lĩnh vực điều chỉnh pháp luật hành chính cũng cần quan niệm và tận dụng đúng đắn trong từng trường hợp cụ thể công chức chỉ được làm những gì mà luật cho phép. Về nguyên tắc, công chức thứ nhất chỉ áp dụng đối với vấn đề quy định quyền tự do và nghĩa vụ công dân, các đơn vị, tổ chức kinh tế cơ sở. Đối với cơ quan nhà nước phương pháp thứ hai là chủ yếu, bởi đó là chủ thể có quyền hạn mang tính quyền lực nhà nước, có nghĩa cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép, đồng thời không thể từ chối chậm trễ thực hiện các quyền đó. Có như vậy mới bảo đảm được pháp chế, kỷ luật, lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trong quản lý hành chính nhà nước.

II - Cơ cấu quy phạm luật hành chính

Cơ cấu quy phạm luật hành chính, cũng như cơ cấu quy phạm pháp luật nói chung, bao gồm hai bộ phận: giả định và hệ quả (hệ quả có thể là quy định hoặc chế tài)(1).

Giả định là phần của quy phạm nêu rõ những điều kiện thực tế mà nếu có chúng thì mới có thể thi hành hoặc áp dụng những quy phạm đó. Nó trả lời những câu hỏi: Ai? Khi nào? Trong những hoàn cảnh, điều kiện nào?

Quy định là phần của quy phạm đặt ra quy tắc hành vi, tức là nội dung quyền và nghĩa vụ, trình tự thực hiện các quyền và nghĩa vụ. Nó trả lời câu hỏi: Phải làm gì? Được làm gì? Làm như thế nào?

Chế tài là phần quy phạm chỉ rõ các biện pháp tác động của Nhà nước đối với chủ thể vi phạm phần quy định của quy phạm, nó trả lời câu hỏi: hậu quả gì nếu không làm đúng những quy định của Nhà nước?

Song, quy phạm luật hành chính có những đặc điểm riêng.

Giả định của quy phạm luật hành chính có thể mang tính xác định tuyệt đối (ví dụ: Công dân Việt Nam từ đủ 18 tuổi trở lên thì...) hoặc tương đối, có nghĩa các điều kiện để áp dụng quy phạm được mô tả dưới dạng chung, việc quyết định áp dụng hay không áp dụng của quy phạm phụ thuộc vào xét đoán của cơ quan có thẩm quyền. Ví dụ, phần giả định trong Điều 43 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ghi: Trong trường hợp cần ngăn chặn kịp thời vi phạm hành chính hoặc để bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính, người có thẩm quyền có thể... Chúng ta thường gặp trong các quy phạm luật hành chính loại giả định phức tạp, nêu nhiều hoàn cảnh, điều kiện, hơn nữa, tính chính xác lại thấp do tính phức tạp của hoạt động quản lý. Vì vậy, nâng cao tính xác định của phần giả định là một vấn đề cần quan tâm trong việc hoàn thiện Luật hành chính.

Quy định là phần trọng tâm, phần cơ bản của quy phạm luật hành chính. Đặc trưng của quy phạm luật hành chính là tính mệnh lệnh dưới các hình thức cấm, cho phép, trao quyền, buộc phải thực hiện một hành vi nhất định và chủ yếu được thể hiện trong phần quy định của quy phạm luật hành chính. Trong nhiều văn bản Luật hành chính, tuyệt đại bộ phận các điều khoản chỉ nêu phần quy định, còn giả định hoặc ngụ ý, hoặc chỉ được ghi chung ở một số ít điều (ví dụ: Các văn bản về thẩm quyền của các cơ quan quản lý).

Còn chế tài của quy phạm luật hành chính thường không có mặt bên cạnh phần giả định hoặc quy định, trừ một số ít loại văn bản có những quy định chung về chế tài (ví dụ: Điều 39 quy định về xử phạt của Pháp lệnh thanh tra, ban hành 29-3-1990) và các quy định về xử phạt của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính; ban hành ngày 2-7-2002. Phần chế tài của quy phạm luật hành chính, trong đa số các trường hợp, không những không nằm trong cùng một điều khoản, một chương, mục hay trong một văn bản với phần quy định hoặc giả định của nó, mà thậm chí còn gặp ở các văn bản thuộc ngành Luật lao động, Luật hình sự. Bởi vậy, nếu vi phạm phần quy định của quy phạm luật hành chính, ngoài các biện pháp cưỡng chế hành chính (trong đó có biện pháp xử phạt hành chính) còn có thể áp dụng các biện pháp trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hình sự, trách nhiệm vật chất, trách nhiệm công vụ. Chế tài của quy phạm luật hành chính còn có thể được thể hiện bằng các biện pháp tác động xã hội, trách nhiệm chính trị và đạo đức (ví dụ: Trách nhiệm của Chính phủ với nhân dân, trách nhiệm về phẩm chất cán bộ, v.v...).

Cũng như phần giả định, việc tăng cường tính chuẩn xác, rõ ràng, cụ thể cho phần quy định và chế tài của quy phạm luật hành chính nước ta là vấn đề cấp thiết. Đặc biệt là phần chế tài, bởi còn hay gặp những lĩnh vực chỉ có những chế tài chung (thường gặp ở các văn bản như Pháp lệnh thanh tra, Luật hải quan, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính và v.v...), còn biện pháp trách nhiệm cụ thể gì áp dụng đối với vi phạm cụ thể nào thì còn để trống nhiều. Việc quy định quá nhiều những trách nhiệm chính trị, đạo đức, xã hội chung cũng sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến vấn đề bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước.

III - Phân loại quy phạm pháp luật hành chính

Luật hành chính, một ngành luật lớn trong hệ thống pháp luật Việt Nam, các quy phạm luật hành chính có đặc điểm là nằm rải rác trong các văn bản do các cơ quan nhà nước Trung ương và địa phương ban hành.

Việc phân loại quy phạm luật hành chính dựa vào nhiều căn cứ khác nhau.

1. Dưới góc độ nội dung và hình thức thủ tục

Quy phạm luật hành chính được chia thành: quy phạm vật chất và quy phạm thủ tục. Quy phạm vật chất là quy phạm trả lời câu hỏi cần phải làm gì, cần tuân thủ quy tắc hành vi nào. Còn quy phạm thủ tục trả lời câu hỏi phải làm như thế nào, các quy tắc đó được thực hiện theo trình tự nào.

Như vậy, Luật hành chính chia thành hai bộ phận: các quy phạm vật chất và các quy phạm thủ tục luật hành chính.

Mỗi bộ phận bao gồm các chế định khác nhau. Mỗi chế định gồm một nhóm quy phạm điều chỉnh nhóm các quan hệ xã hội giống nhau về nội dung và tính chất.

a) Các quy phạm vật chất Luật hành chính gồm các chế định sau:

- Về nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước;

- Về địa vị pháp lý hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước;

- Về địa vị pháp lý hành chính của các đối tượng bị quản lý - các đơn vị cơ sở xí nghiệp, công ty, cơ quan tổ chức sự nghiệp...

- Về địa vị pháp lý hành chính của các tổ chức xã hội, tổ chức quần chúng;

- Về công vụ, công chức nhà nước;

- Về địa vị pháp lý hành chính của công dân;

- Về hình thức và phương pháp quản lý hành chính nhà nước;

- Về quyết định hành chính nhà nước;

- Về cưỡng chế hành chính và trách nhiệm hành chính;

- Về kiểm soát đối với hoạt động hành chính;

- Về giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân.

Các chế định về quản lý hành chính nhà nước đối với ngành và lĩnh vực tạo thành phần riêng của Luật hành chính như: quản lý nhà nước về y tế, văn hoá - xã hội; về an ninh - quốc phòng; về tài chính; về nông nghiệp; về công nghiệp; về giao thông vận tải...

b) Các quy phạm thủ tục Luật hành chính

Quy phạm thủ tục Luật hành chính là một bộ phận quan trọng của Luật hành chính. Quy phạm thủ tục là phương tiện để đưa các quy phạm nội dung của Luật hành chính và một số ngành luật khác vào cuộc sống. Vì vậy, có thể nói quy phạm thủ tục phát sinh trên cơ sở quy phạm nội dung. Tuy vậy, quy phạm thủ tục có sự phân biệt với quy phạm nội dung bởi nó có đối tượng và phạm vi điều chỉnh riêng.

Quy phạm thủ tục hành chính rất đa dạng, nhưng căn cứ vào nội dung có thể phân ra thành các nhóm:

- Quy định các nguyên tắc thủ tục hành chính và thẩm quyền của các cơ quan tiến hành thủ tục;

- Quy định quyền của các bên tham gia thủ tục;

- Quy định trình tự tiến hành thủ tục và nội dung, hình thức giấy tờ, công văn thích ứng;

- Quy định thủ tục thông qua quyết định phù hợp với từng loại thủ tục hành chính, truyền đạt đến người thi hành, việc thực hiện và trình tự khiếu nại, giải quyết khiếu nại các quy định đã ban hành.

Căn cứ vào mục đích của các quy phạm thủ tục, có thể phân thành:

- Các quy định trình tự tiến hành giải quyết các công việc liên quan tới quyền chủ thể của các tổ chức và công dân.

- Các quy định trình tự tiến hành các hoạt động thuộc quan hệ nội bộ của các cơ quan hành chính nhà nước và các cơ quan nhà nước khác.

Các quy phạm thủ tục hành chính là bảo đảm pháp lý cho việc thực hiện các quy phạm nội dung. Thiếu các quy phạm thủ tục thì quy phạm nội dung được áp dụng thiếu thống nhất, dễ dẫn đến tình trạng mất trật tự quản lý. Vì vậy, phương hướng hoàn thiện pháp luật hành chính Việt Nam phải chú ý tới hoàn thiện hệ thống quy phạm thủ tục hành chính.

Tương ứng với từng loại quy phạm thủ tục hành chính là các loại thủ tục hành chính khác nhau. Có ba nhóm thủ tục hành chính: thủ tục nội bộ, thủ tục liên hệ và thủ tục văn thư.

* Thủ tục hành chính nội bộ là thủ tục thực hiện các công việc nội bộ trong cơ quan, công sở nhà nước, trong hệ thống cơ quan nhà nước và trong bộ máy nhà nước nói chung. Nó bao gồm các thủ tục quan hệ lãnh đạo, kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên với cấp dưới, quan hệ hợp tác, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp, ngang cấp, ngang quyền, quan hệ công tác giữa chính quyền cấp tỉnh với các bộ, cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân cấp trên... Đây là vấn đề được quy định còn lỏng lẻo và những thủ tục đang có hiệu lực chưa được thi hành nghiêm. Vì thế, có thể tìm thấy những thủ tục hành chính trong các mối quan hệ trên còn rườm rà, không trật tự và thậm chí sai các nguyên tắc của quan hệ hành chính.

Thủ tục tiến hành những công việc quan hệ nội bộ các cơ quan nhà nước, gồm:

- Thủ tục ban hành quyết định chủ đạo;

- Thủ tục ban hành quyết định quy phạm;

- Thủ tục ban hành quyết định cá biệt cụ thể có tính chất nội bộ như:

+ Thủ tục khen thưởng, kỷ luật;

+ Thủ tục lập các tổ chức và thi tuyển, bổ nhiệm cán bộ, công chức nhà nước.

* Thủ tục hành chính liên hệ là thủ tục tiến hành giải quyết các công việc liên quan đến: tự do, quyền và lợi ích hợp pháp, phòng ngừa, ngăn chặn, xử phạt các hành vi vi phạm hành chính, trưng thu, trưng mua các động sản và bất động sản của công dân và tổ chức của công dân. Thủ tục hành chính kể trên có đặc điểm cơ bản là cơ quan hành chính và cán bộ, công chức nhà nước có thẩm quyền thực hiện quyền lực nhà nước bằng hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật để giải quyết các công việc, tình huống cụ thể, làm xuất hiện các quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý của công dân và tổ chức.

Thủ tục hành chính liên hệ rất đa dạng.

Trước hết, về thủ tục giải quyết các yêu cầu, đề nghị của công dân và tập thể công dân. Trong nhiều trường hợp, công dân muốn thực hiện các hành vi phải xin phép Nhà nước. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tiến hành xét và giải quyết các đơn xin đó bằng các quyết định quản lý hành chính nhà nước cá biệt cho phép. Và quá trình giải quyết đó phải theo trình tự thủ tục nhất định, có thể gọi đây là thủ tục cho phép.

Thứ hai, khi công dân hoặc tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính hay cố tình không chịu thi hành các quyết định quản lý hành chính nhà nước thì các cơ quan hành chính hoặc cán bộ, công chức có thẩm quyền được thực hiện các biện pháp ngăn chặn, xử phạt hay cưỡng chế thi hành bằng quyết định quản lý hành chính nhà nước có tính cách ra lệnh và các hành vi hành chính trực tiếp. Quá trình đó phải theo các điều kiện, thủ tục do pháp luật quy định. Thủ tục cưỡng chế thi hành và xử phạt cần phải có giới hạn và điều kiện để tránh lạm quyền, xâm phạm đến tự do, quyền lợi hợp pháp của công dân.

Thứ ba, trong một số trường hợp luật định, cơ quan hành chính có thẩm quyền được thực hiện quyền trưng thu (trong tình thế cấp bách), trưng mua (trong trường hợp cần ưu tiên vì lợi ích công cộng). Trong tình thế cấp bách, chính quyền cần sự hợp tác của dân về nhân lực, nhưng cũng có lúc chính quyền gặp sự bất hợp tác. Để khắc phục trở ngại đó, nhằm thực hiện nghĩa vụ công cộng, pháp luật cho phép chính quyền được thực hiện đặc quyền trưng dụng. Còn để thực hiện một chính sách, một phương án ưu tiên phục vụ công cộng, chính quyền cần làm chủ một số bất động sản. Nhưng nếu áp dụng phương pháp thông dụng là mua lại mà tư nhân không muốn bán thì vì lợi ích công cộng, pháp luật cho phép chính quyền được sử dụng một đặc quyền cưỡng chế tư nhân nhượng quyền sở hữu bất động sản. Đó là quyền trưng mua.

Cả hai trường hợp trên phải thực hiện theo một trình tự đã được pháp luật quy định. Đó là thủ tục trưng dụng và trưng mua.

Các thủ tục thuộc nhóm này gồm:

- Thủ tục xem xét kiến nghị, yêu cầu, khiếu nại, tố cáo của công dân;

- Thủ tục giải quyết các yêu cầu của các cơ quan, tổ chức khác của Nhà nước.

- Thủ tục áp dụng các biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn hành chính.

- Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính;

- Thủ tục áp dụng các biện pháp xử lý hành chính như: Thủ tục giáo dục tại xã, phường, thị trấn; Thủ tục đưa vào trường giáo dưỡng; Thủ tục đưa vào cơ sở giáo dục; Thủ tục áp dụng quản chế hành chính.

* Thủ tục văn thư

Việc giải quyết công việc nội bộ nhà nước và công việc liên quan đến công dân, thông thường được kết thúc bởi một hoạt động có tính chất đặc quyền của các cơ quan hành chính nhà nước là ra quyết định quản lý hành chính nhà nước hoặc tiến hành những hành vi hành chính trực tiếp trên cơ sở các quyết định đã đưa ra. Đồng thời, đề ra quyết định đúng đắn, phù hợp cần phải đưa vào các căn cứ có tính chất chứng lý, trong đó nhiều chứng cứ là văn bản, giấy tờ. Toàn bộ các hoạt động lưu trữ, xử lý, cung cấp công văn giấy tờ và đưa ra các quyết định dưới hình thức văn bản liên quan chặt chẽ với hoạt động văn thư, tạo thành thủ tục văn thư trong hoạt động hành chính nhà nước. Thủ tục văn thư khá tỷ mỷ, phức tạp và tính chất văn thư tuỳ thuộc vào từng công việc cần giải quyết. Có vụ việc đòi hỏi ít các loại giấy tờ và được quyết định nhanh chóng. Nhưng cũng có những công việc khi giải quyết nó đòi hỏi phải nhiều loại giấy tờ, cần đăng ký, chứng nhận, công chứng nhà nước một cách thận trọng và trình tự. Vì thế, cải cách thủ tục hành chính không có nghĩa là trong mọi trường hợp đều phải giảm bớt giấy tờ, công văn, mà là bảo đảm đủ giấy tờ căn cứ cho giải quyết công việc.

Một trong những loại công văn quan trọng liên quan đến thủ tục văn thư là các quyết định quản lý hành chính nhà nước cá biệt được ban hành dưới hình thức văn bản. Văn bản quản lý hành chính nhà nước cá biệt là hình thức thể hiện quyết định của cơ quan hành chính nhà nước, đơn phương đưa ra một tình trạng pháp lý làm xuất hiện quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý của công dân hoặc tập thể công dân bằng phương cách cho phép, cấm đoán, bắt buộc hành vi, quy định điều kiện... và được thi hành ngay. Vì thế, về mặt thủ tục ban hành văn bản này cần theo trình tự, điều kiện mà pháp luật quy định trong các khâu trình bày, ấn loát, luân chuyển, lưu trữ bản chính và bản sao v.v...

Tóm lại, thủ tục văn thư mang nhiều tính chất kỹ thuật và nghiệp vụ hành chính, đòi hỏi phải tỉ mỉ, đúng thể thức và tuỳ thuộc vào các loại việc.

Việc căn cứ vào tính chất hoạt động của hành chính nhà nước là giải quyết trực tiếp công việc của Nhà nước và của công dân để phân ra các loại thủ tục hành chính chỉ là ước lệ, có tính chất tương đối và để nghiên cứu. Còn trong thực tiễn, các thủ tục đan xen, thống nhất với nhau. Thực hiện một thủ tục nội bộ đòi hỏi phải tiến hành những công việc thuộc thủ tục liên hệ và thủ tục văn thư. Và cũng tương tự như vậy khi thực hiện các thủ tục liên hệ.

2. Các cách phân loại khác

Quy phạm luật hành chính còn có thể phân loại theo nhiều khác nhau. Theo phạm vi điều chỉnh ta có các quy phạm chung, quy phạm điều chỉnh quản lý ngành và liên ngành; theo hiệu lực pháp lý ta có quy phạm luật và dưới luật; theo cơ quan ban hành ta có quy phạm của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội... cho đến Uỷ ban nhân dân các cấp. Điều cần lưu ý mọi cơ quan, tổ chức đều có thể đặt ra những quy tắc mang tính nội bộ chẳng hạn như các quy chế.

IV - Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật hành chính

Cũng giống như các văn bản quy phạm pháp luật khác, văn bản quy phạm luật hành chính Việt Nam có hiệu lực trong giới hạn nhất định về không gian, thời gian và đối tượng thi hành.

Pháp luật nhiều nước quy định nguyên tắc chung về thời gian bắt đầu có hiệu lực của văn bản, tức là của quy phạm pháp luật chứa trong đó. Ví dụ, ở Liên Xô (cũ), về nguyên tắc quy phạm luật hành chính bắt đầu có hiệu lực từ khi được ban hành (thông qua) và trong trường hợp cần thiết là thời điểm truyền đạt đến người thi hành. ở nước ta, trước khi có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, không có bất kỳ một quy định chung nào về thời điểm bắt đầu có hiệu lực văn bản. Thông tư số 02/BT ngày 11-1-1982 của Bộ trưởng, Tổng thư ký Hội đồng Bộ trưởng về Hướng dẫn việc ban hành văn bản quy định Cơ quan ban hành văn bản phải định rõ thời gian văn bản có hiệu lực thi hành vì khi quy định hiệu lực thời gian phải có hiệu lực bắt đầu từ ngày nào. Nghĩa là, thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản do chính cơ quan ban hành văn bản quy định. Nhưng tới Thông tư số 33/BT ngày 10-12-1992 của Bộ trưởng Chủ nhiệm văn phòng Chính phủ hướng dẫn về hình thức văn bản và việc ban hành văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước thay cho Thông tư số 02 nói trên, không có quy định nào về thời điểm có hiệu lực của văn bản. Thực tiễn ban hành văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước, việc xác định thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản đều do chính cơ quan ban hành văn bản quy định. Do đó, văn bản có thể có hiệu lực từ khi ban hành, từ khi công bố, hoặc sau khi công bố, hoặc từ thời điểm truyền đạt đến người thi hành.

Để đảm bảo tính thống nhất về hiệu lực của các văn bản quy phạm pháp luật thuộc mọi ngành luật trong hệ thống pháp luật, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (được sửa đổi, bổ sung năm 2002) quy định hiệu lực về thời gian, không gian và đối tượng áp dụng của văn bản quy phạm pháp luật.

1. Hiệu lực về thời gian

ở nước ta về thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002):

- Luật, nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của uỷ ban thường vụ Quốc hội có hiệu lực kể từ ngày Chủ tịch nước ký lệnh công bố, trừ trường hợp văn bản đó quy định ngày có hiệu lực khác.

- Văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước có hiệu lực kể từ ngày đăng công báo, trừ trường hợp văn bản đó có quy định ngày có hiệu lực khác.

- Văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và các văn bản quy phạm pháp luật liên tịch có hiệu lực sau mười lăm ngày kể từ ngày đăng Công báo hoặc có hiệu lực muộn hơn nếu được quy định tại văn bản đó. Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có quy định các biện pháp thi hành trong trường hợp khẩn cấp, thì văn bản có thể quy định ngày có hiệu lực sớm hơn.

- Trong trường hợp thật cần thiết, văn bản quy phạm pháp luật có thể có hiệu lực trở về trước, nghĩa là nó được áp dụng làm căn cứ để giải quyết những vụ việc xảy ra trước khi ban hành văn bản, nhưng không được quy định hiệu lực trở về trước đối với các trường hợp sau:

+ Quy định trách nhiệm pháp lý mới đối với các hành vi mà vào thời điểm thực hiện hành vi đó, pháp luật không quy định trách nhiệm pháp lý;

+ Quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn.

Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần trong các trường hợp sau:

- Hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản.

- Được thay thế bằng văn bản mới của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó.

- Bị huỷ bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Tuy nhiên, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng mới chỉ quy định về thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở trung ương. Theo thực tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thì việc xác định thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản đều do chính cơ quan ban hành văn bản quy định. Do đó, văn bản có thể có hiệu lực từ khi ban hành, từ khi công bố, hoặc sau khi công bố, hoặc từ thời điểm truyền đạt đến người thi hành.

2. Hiệu lực về không gian

Hiệu lực về không gian là hiệu lực theo phạm vi lãnh thổ của quy phạm luật hành chính, về nguyên tắc, phụ thuộc vị trí của cơ quan ban hành văn bản trong bộ máy nhà nước. Theo tiêu chuẩn này có quy phạm có hiệu lực trong toàn quốc, trong phạm vi từng địa phương. Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước trung ương có hiệu lực trong phạm vi cả nước và được áp dụng đối với mọi cơ quan, tổ chức, công dân Việt Nam, trừ trường hợp văn bản đó có quy định khác. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân có hiệu lực trong phạm vi địa phương.

3. Hiệu lực về phạm vi đối tượng thi hành

Có những quy phạm chung (có hiệu lực đối với tất cả mọi công dân, cơ quan, tổ chức chẳng hạn như: các quy tắc an toàn giao thông bảo đảm trật tự nơi công cộng, bảo vệ môi trường, v.v...) và quy phạm riêng (có hiệu lực đối với từng nhóm đối tượng nhất định, như với cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức v.v...). Những quy phạm do các cơ quan quản lý lĩnh vực, ngành ban hành nói chung có hiệu lực với đối tượng trong phạm vi ngành. Nhưng trong đó cũng nhiều quy phạm do các cơ quan quản lý hành chính nhà nước liên ngành ban hành có hiệu lực đối với cả những đối tượng không trực thuộc.

Các quy tắc chung này được áp dụng đối với các văn bản quy phạm pháp luật là nguồn của Luật hành chính.

V - Thực hiện quy phạm luật hành chính

Pháp luật chỉ có ý nghĩa khi được thực hiện trên thực tế. Thực hiện đúng đắn và nghiêm chỉnh chấp hành là một yêu cầu khách quan của quản lý xã hội bằng pháp luật. Do đó, xây dựng pháp luật và thực hiện pháp luật là hai hoạt động có quan hệ chặt chẽ với nhau.

Thực hiện pháp luật, thực chất là làm cho những quy định của pháp luật trở thành hoạt động thực tế của chủ thể pháp luật. Do đó, thực hiện quy phạm luật hành chính là việc biến những yêu cầu nội dung quy tắc hành vi của quy phạm luật hành chính thành những hành động của các chủ thể luật hành chính. Các chủ thể được chỉ rõ trong các quy phạm luật hành chính.

Quy phạm luật hành chính được thực hiện dưới các hình thức sau:

1. Tuân thủ quy phạm Luật hành chính

Tuân thủ quy phạm luật hành chính là hình thức thực hiện quy phạm Luật hành chính, trong đó các chủ thể kiềm chế không thực hiện những hành vi mà pháp luật hành chính cấm. Ví dụ: một công dân kiềm chế không thực hiện những hành vi mà Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, các nghị định về xử phạt hành chính ngăn cấm. Không thực hiện hành vi vi phạm hành chính nghĩa là công dân đó đã tuân thủ các quy định của các văn bản pháp luật đó.

2. Thi hành quy phạm luật hành chính

Thi hành quy phạm luật hành chính là hình thức thực hiện quy phạm luật hành chính, trong đó các chủ thể thực hiện nghĩa vụ của mình bằng hành động tích cực (làm việc phải làm). Ví dụ: pháp luật quy định công dân nam từ 18 đến 27 tuổi phải làm nghĩa vụ quân sự. Một nam công dân trong độ tuổi trên bằng hành động của mình lên đường nhập ngũ, phục vụ trong quân đội đúng thời gian quy định, nghĩa là người đó thi hành pháp luật.

3. Sử dụng quy phạm luật hành chính

Sử dụng quy phạm luật hành chính là hình thức thực hiện quy phạm luật hành chính, trong đó chủ thể tự do thực hiện hay không thực hiện quyền chủ thể của mình đã được pháp luật hành chính quy định. Ví dụ: pháp luật quy định công dân có quyền khiếu nại tới cơ quan, người có thẩm quyền. Một công dân gửi đơn khiếu nại (hay không gửi đơn) lên cơ quan nhà nước có thẩm quyền để bảo vệ quyền và lợi ích của mình bị vi phạm, nghĩa là người đó đã sử dụng quy phạm luật hành chính.

4. áp dụng quy phạm luật hành chính

áp dụng quy phạm luật hành chính là hoạt động ban hành các văn bản cá biệt để giải quyết những việc cụ thể - cá biệt trên cơ sở quy phạm luật hành chính. Việc áp dụng là cần thiết để thực hiện các quy phạm, nếu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền không ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật để giải quyết những vụ việc cụ thể phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính thì các quy phạm đó tự nó không thể đi vào cuộc sống. Ví dụ: cán bộ, công chức nhà nước sau một thời gian phục vụ công vụ nhất định theo quy định được lên lương. Trong trường hợp này, quy phạm luật hành chính tương ứng sẽ được áp dụng nếu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền đó ra quyết định lên lương cho cán bộ, công chức căn cứ vào các tiêu chuẩn nêu trong quy phạm đó. Hoặc là khi có hành vi vi phạm hành chính mà cơ quan có thẩm quyền xử phạt không ra quyết định xử phạt, có nghĩa quy phạm luật hành chính về xử phạt hành chính không được thực hiện.

Khác với tuân thủ, thi hành và sử dụng quy phạm pháp luật hành chính, áp dụng quy phạm chỉ do cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền thực hiện vì chỉ có họ mới có quyền nhân danh quyền lực nhà nước ban hành văn bản cá biệt - cụ thể. Hoạt động áp dụng quy phạm luật hành chính chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện, ngoài ra có thể là Toà án, cơ quan, tổ chức xã hội khi được Nhà nước trao quyền.

VI - Quan hệ pháp luật hành chính

1. Khái niệm quan hệ pháp luật hành chính

Trong sách báo, khoa học Luật hành chính có hai loại quan điểm khác nhau về quan hệ pháp luật hành chính, phụ thuộc vào các quan điểm về bản thân khái niệm quan hệ pháp luật và quan điểm về đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính.

Quan điểm thứ nhất cho rằng: quan hệ pháp luật là quan hệ xã hội(1) được quy phạm pháp luật điều chỉnh, do đó quan hệ pháp luật hành chính là quan hệ xã hội được quy phạm pháp luật hành chính điều chỉnh.

Quan điểm thứ hai cho rằng: quan hệ pháp luật là hình thức pháp lý của các quan hệ xã hội được điều chỉnh bởi quy phạm pháp luật, là áo khoác pháp lý của các quan hệ xã hội. Có nghĩa là các quan hệ xã hội bất kỳ dưới tác động của các quy phạm pháp luật tương ứng sẽ khoác lên mình một hình thức pháp lý. Nói cách khác, quan hệ xã hội được thể hiện dưới hình thức pháp lý nhất định.

Những người theo quan điểm thứ nhất đã đồng nhất giữa quan hệ xã hội và quan hệ pháp luật. Trong đời sống xã hội thực tế các quan hệ xã hội bao giờ cũng tồn tại một cách khách quan, nó xuất hiện trước khi có pháp luật. Nhà nước sử dụng pháp luật như một công cụ để điều chỉnh những quan hệ xã hội, nhưng không điều chỉnh mọi quan hệ xã hội, mà chỉ điều chỉnh những quan hệ có tính phổ biến, phổ quát cao. Như vậy, không có sự trùng khít giữa quan hệ xã hội hiện thực với những quan hệ xã hội được pháp lý điều chỉnh. Do vậy, không phải mọi quan hệ xã hội đều được pháp luật điều chỉnh. Những quan hệ xã hội được pháp luật điều chỉnh chỉ là một bộ phận của quan hệ xã hội nói chung. Ngoài ra, còn nhận thấy rằng, các quan hệ xã hội, ngoài sự điều chỉnh của pháp luật còn chịu sự điều chỉnh của các quy phạm chính trị, quy phạm đạo đức, phong tục tập quán, quy tắc tôn giáo v.v...

Như vậy, quan hệ xã hội là nội dung, cái gốc của quan hệ pháp luật, còn quan hệ pháp luật chỉ là hình thức thể hiện của quan hệ xã hội.

Từ những vấn đề nêu trên có thể kết luận: Quan hệ pháp luật hành chính là quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước dưới tác động điều chỉnh của quy phạm pháp luật hành chính được thể hiện dưới một hình thức pháp lý, thể hiện ở những điểm sau:

- Các bên tham gia (chủ thể) quan hệ pháp luật hành chính có thể là các cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước, các xí nghiệp và tổ chức cơ sở nhà nước, tổ chức xã hội, công dân Việt Nam, người nước ngoài và người không quốc tịch.

- Quan hệ pháp luật hành chính không xuất hiện một cách tự nhiên, đồng thời với quy phạm luật hành chính. Quy phạm pháp luật chỉ là cơ sở làm phát sinh quan hệ pháp luật, chứ không mặc nhiên, trực tiếp tạo ra nó. Chỉ khi xuất hiện những sự kiện pháp lý cụ thể và chủ thể tương ứng do quy phạm hành chính quy định thì quan hệ pháp luật hành chính mới phát sinh.

- Cần phân biệt chủ thể Luật hành chính với chủ thể quan hệ pháp luật hành chính. Chủ thể Luật hành chính được quy phạm luật hành chính xác định luôn có quyền và nghĩa vụ pháp lý nhưng có thể không thực hiện nó vì có thể trong một thời gian dài không tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính nào với bất cứ ai (ví dụ: một công dân bất kỳ là chủ thể của Luật hành chính nhưng không thực hiện vi phạm hành chính thì không thể là chủ thể của quan hệ này). Còn chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính, cũng như bản thân quan hệ pháp luật hành chính, luôn cụ thể, vì quan hệ pháp luật hành chính chỉ phát sinh khi thực hiện quy phạm. Như vậy, phải tồn tại chủ thể cụ thể và tồn tại sự kiện pháp lý (hành vi, sự biến) làm phát sinh quan hệ pháp luật cụ thể có sự tham gia của chủ thể đó. Cũng có những quyền và nghĩa vụ chủ thể được thực hiện mà chủ thể của luật không cần tham gia vào quan hệ pháp luật cụ thể nào (ví dụ: quyền tự do ngôn luận). Nghĩa là, trong trường hợp này chủ thể của luật không trở thành chủ thể của quan hệ pháp luật, hoặc quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý được thực hiện thông qua người khác.

Khách thể của quan hệ pháp luật hành chính là cái mà vì nó quan hệ pháp luật hành chính phát sinh. Nói cách khác, đó là lý do, nguyên cớ làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính. Các quy phạm luật hành chính trực tiếp quy định khách thể, các quyền và nghĩa vụ qua lại của các bên tham gia quan hệ gắn liền với khách thể đó.

Hành vi con người rất đa dạng về mục đích, ý nghĩa và nội dung. Các cá nhân, cơ quan, tổ chức tham gia vào những quan hệ pháp luật hành chính nhằm thoả mãn những nhu cầu kinh tế, chính trị, tinh thần của mình. Sự thoả mãn đó đạt được thông qua những hành vi hướng tới các đối tượng vật chất, tinh thần hoặc thông qua những hành vi thực hiện các quyền, nghĩa vụ như: quyền khiếu nại, tố cáo, quyền lập hội v.v... Như vậy, các giá trị vật chất, giá trị tinh thần mà cá nhân, cơ quan, tổ chức hướng tới là khách thể của quan hệ pháp luật mà vì nó mà họ tham gia. Khách thể của quan hệ pháp luật hành chính rất đa dạng, phong phú, tuỳ từng quan hệ pháp luật hành chính cụ thể mà xác định khách thể của quan hệ đó.

2. Đặc điểm của quan hệ pháp luật hành chính

Là một dạng của quan hệ pháp luật, quan hệ pháp luật hành chính cũng mang những đặc điểm chung của quan hệ pháp luật là: tính ý chí, một loại quan hệ tư tưởng thuộc thượng tầng kiến trúc pháp lý, một loại quan hệ xuất hiện trên cơ sở quy phạm pháp luật, các bên tham gia quan hệ có những quyền và nghĩa vụ nhất định tương ứng với các quyền đó, là loại quan hệ xã hội được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng hàng loạt các biện pháp khác nhau, kể cả biện pháp cưỡng chế.

Quan hệ pháp luật hành chính có những đặc điểm riêng sau đây:

Thứ nhất, quan hệ pháp luật hành chính xuất hiện trong những lĩnh vực hoạt động chấp hành và điều hành. Đây là hoạt động mang tính chất tổ chức - quyền lực, là loại hoạt động mà trên cơ sở của nó quan hệ pháp luật hành chính phát sinh, thay đổi, chấm dứt. Đây là đặc điểm đầu tiên, đặc điểm cơ bản của quan hệ pháp luật hành chính. Có nghĩa hoạt động hành chính là giới hạn của quan hệ pháp luật hành chính.

Thứ hai, để quan hệ pháp luật hành chính xuất hiện, phải có sự tham gia của bên bắt buộc là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền mà trong đó chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước, là bên được giao những quyền hạn mang tính pháp lý, nhân danh nhà nước, vì lợi ích của nhà nước tham gia quan hệ. Nếu không có sự tham gia của nó thì quan hệ quản lý hành chính nhà nước không xuất hiện, có nghĩa là quan hệ pháp luật hành chính không xuất hiện. Khi tham gia quan hệ pháp luật hành chính nó có quyền ra mệnh lệnh, chỉ thị buộc bên khác trong quan hệ phải tuân theo.

Vì vậy, không thể có quan hệ pháp luật hành chính giữa các công dân, giữa các cơ quan của tổ chức xã hội, trừ trường hợp một trong các chủ thể đó được giao thực hiện quyền hạn nhà nước. Nhưng khi chuyển sang nền hành chính phát triển, nhà nước chuyển dần một số công dịch nhà nước cho cá nhân, hay tổ chức của các cá nhân, hay tổ chức xã hội đảm nhiệm, thì việc điều hành thực hiện các công dịch đó dựa vào luật công, do vậy giữa các chủ thể đó có thể xuất hiện quan hệ hành chính.

Thứ ba, quan hệ pháp luật hành chính có thể xuất hiện theo sáng kiến của bất kỳ bên nào - cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền, công dân, v.v... Song, khác với quan hệ pháp luật dân sự mang tính chất hợp đồng giữa hai bên, quan hệ pháp luật hành chính xuất hiện mà sự đồng ý của bên thứ hai không phải là điều kiện bắt buộc. Tức là nó có thể xuất hiện ngược với ý chí của bên kia trong quan hệ.

Điều quan trọng là chủ thể bắt buộc tham gia vào quan hệ với tư cách đại diện quyền lực của nhà nước, để thực hiện những quyền hạn được quy phạm pháp luật hành chính quy định. Ví dụ, quyết định của Bộ trưởng thực hiện các quy phạm luật hành chính có ý nghĩa pháp lý trực tiếp làm phát sinh các quan hệ pháp luật hành chính với các chủ thể khác thuộc quan hệ quản lý của Bộ theo địa chỉ của quyết định mà không cần có sự đồng ý của các chủ thể đó. Đồng thời, sự tham gia của các cơ quan nhà nước, Bộ trưởng vào các quan hệ đó, thông thường không chỉ là quyền, mà còn là nghĩa vụ trực tiếp được ghi trong quy phạm luật hành chính.

Mặt khác, quan hệ pháp luật hành chính phát sinh theo sáng kiến của cơ quan, tổ chức, công dân thì cũng không đòi hỏi phải có sự đồng ý của bên kia, tức là của cơ quan nhà nước. Ví dụ, khi công dân gửi đơn khiếu nại tới cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền thì cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền đó có nghĩa vụ phải xem xét và trả lời theo hạn do luật định đối với từng loại khiếu nại, không phụ thuộc vào ý muốn của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền đó. Quan hệ pháp luật đã xuất hiện căn cứ vào sự kiện đưa đơn khiếu nại của công dân. Trong những trường hợp này, không chỉ cơ quan nhà nước mà ngay cả công dân cũng đã hành động trên cơ sở yêu cầu của pháp luật và cơ quan nhà nước có nghĩa vụ phải thực hiện đúng yêu cầu của pháp luật đề ra đối với trường hợp công dân gửi đơn khiếu nại.

Thứ tư, theo pháp luật nước ta, tranh chấp giữa các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính, được giải quyết chủ yếu theo trình tự hành chính. Ví dụ: Khi cá nhân hay tổ chức không đồng ý với một quyết định hành chính hay vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của cán bộ, công chức của cơ quan đó thì cá nhân, tổ chức đó có thể khiếu nại tới cơ quan đã ra quyết định hành chính hoặc với cơ quan có cán bộ, công chức có hành vi hành chính. Nếu không thoả mãn với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu thì có thể khiếu nại lên cấp trên trực tiếp của người đã giải quyết khiếu nại lần đầu. Trong một số trường hợp có thể khiếu nại tới Toà án về những quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính, trong một số lĩnh vực nhất định, nếu họ không đồng ý với kết quả giải quyết lần đầu của cơ quan hành chính nhà nước.

Thứ năm, nếu bất kỳ bên nào vi phạm yêu cầu của quy phạm luật hành chính thì người đó phải chịu trách nhiệm trước nhà nước, trước cơ quan hoặc người có thẩm quyền đại diện cho nhà nước, chứ không phải chịu trách nhiệm trước bên kia như trong quan hệ pháp luật dân sự. Đại diện cho nhà nước ở đây, có thể là cơ quan hành chính nhà nước, có thể Toà án (Toà án xử phạt hành chính những người có hành vi cản trở việc xét xử ở phiên toà, cơ quan thi hành án dân sự có quyền áp dụng các biện pháp xử phạt cảnh cáo, phạt tiền đối với những cá nhân, tổ chức không chấp hành hoặc cản trở hoạt động của cơ quan này).

3. Phân loại quan hệ pháp luật hành chính

Quan hệ pháp luật hành chính có thể phân loại theo nhiều cách khác nhau, căn cứ vào những tiêu chí khác nhau.

Theo tính chất quan hệ giữa các bên ta có các quan hệ pháp luật hành chính dọc và ngang. Quan hệ dọc là quan hệ trong đó một bên phải phục tùng bên kia do giữa hai bên có quan hệ trực thuộc nhau về tổ chức, hoặc một bên đại diện cho quyền lực nhà nước, tuy không phải là cấp trên trực tiếp của bên kia, song hành động và quyết định của nó có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với bên kia và được bảo đảm bằng khả năng áp dụng cưỡng chế nhà nước. Đây là loại quan hệ pháp luật hành chính đặc thù tiêu biểu nhất, chẳng hạn, quan hệ giữa Thủ tướng Chính phủ với các Bộ trưởng, với Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh. Hoặc quan hệ giữa người có thẩm quyền xử phạt hành chính với cá nhân, tổ chức bị xử phạt.

Quan hệ ngang là quan hệ giữa các bên không những không trực thuộc nhau về tổ chức, mà trong quan hệ đó ý chí của các bên được biểu hiện theo phương pháp thoả thuận (ví dụ: Việc ban hành các nghị quyết, thông tư liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền).

Trong thực tiễn quản lý hành chính nhà nước, thông thường, quan hệ ngang sẽ chuyển hoá dần thành quan hệ dọc. Ví dụ, trong các giai đoạn của trình tự ban hành nghị quyết, thông tư liên tịch thì tồn tại quan hệ ngang giữa các cơ quan tham gia ban hành nghị quyết, thông tư liên tịch đó. Nhưng khi nghị quyết, thông tư liên tịch đã được ban hành thì nghị quyết, thông tư liên tịch đó là căn cứ làm phát sinh quan hệ dọc giữa mỗi cơ quan đã tham gia ban hành nghị quyết thông tư liên tịch với các chủ thể khác thuộc hệ thống của mình. Quan hệ ngang cũng thường tồn tại trong quá trình chuẩn bị hoặc thảo luận trước khi ra quyết định đơn phương, khi nhà làm luật quy định cơ quan ban hành phải thoả thuận trước với cơ quan.

Ví dụ, khi xây dựng các đề án trình Chính phủ thì Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan chủ trì đề án có quyền mời các Bộ trưởng hoặc thủ trưởng cơ quan có liên quan đến bàn việc chuẩn bị đề án... Gửi dự thảo đề án đến các Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh có liên quan để lấy ý kiến. Cơ quan được hỏi ý kiến phải trả lời trong thời hạn nhất định, nếu quá thời hạn đó mà không trả lời thì coi như đồng ý và phải chịu trách nhiệm về các vấn đề liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của Bộ, ngành mình (mục 1 và 2 Điều 13 Quy chế làm việc của Chính phủ). Trong trường hợp công dân gửi đơn kiến nghị, khiếu nại v.v... thì trước khi cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ra quyết định đơn phương, giữa công dân đó và cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng đã xuất hiện quan hệ ngang.

Như vậy, trong các trường hợp nêu trên quan hệ ngang, ở mức độ khác nhau chủ yếu mang tính chất thủ tục, cũng có trường hợp đó là quan hệ vật chất (quan hệ nội dung), nhưng chưa phổ biến. Các quan hệ ngang là tiền đề cho sự hình thành quan hệ dọc.

- Căn cứ vào mục đích, ý nghĩa của quan hệ pháp luật hành chính có thể chia các quan hệ pháp luật hành chính thành: các quan hệ phát sinh trong quá trình tổ chức, thực hiện các nhiệm vụ của quản lý hành chính nhà nước (gọi là quan hệ tích cực) và các quan hệ có liên quan tới hoạt động bảo vệ pháp luật, chống vi phạm trong quản lý hành chính nhà nước (quan hệ bảo vệ pháp luật).

- Căn cứ nội dung cụ thể của các quan hệ ta có các quan hệ vật chất và phi vật chất.

- Theo vị trí, vai trò của các chủ thể ta có quan hệ giữa các cơ quan nhà nước và quan hệ có sự tham gia của công dân và tổ chức xã hội.

- Theo phương thức bảo vệ ta có các quan hệ được bảo vệ theo trình tự thủ tục hành chính và theo trình tự thủ tục tư pháp.

- Căn cứ tính chất các quan hệ ta có các quan hệ vật chất (quan hệ nội dung) và quan hệ thủ tục (quan hệ hình thức). Quan hệ vật chất là những quan hệ xã hội chịu sự tác động điều chỉnh của các quy phạm vật chất luật hành chính, còn quan hệ thủ tục chịu sự tác động điều chỉnh của các quy phạm thủ tục hành chính.

4. Cơ sở phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính

Các quan hệ pháp luật hành chính không mặc nhiên sinh ra cùng lúc với quy phạm luật hành chính. Quy phạm luật hành chính là điều kiện cần nhưng chưa đủ để quan hệ luật hành chính xuất hiện. Chúng phát sinh, thay đổi, chấm dứt phụ thuộc vào những hoàn cảnh, điều kiện được quy định trong phần giả định của quy phạm pháp luật hành chính mà nhà làm luật gắn sự phát sinh, thay đổi hay chấm dứt của chúng với sự tồn tại của quy phạm luật hành chính. Đó là những sự kiện pháp lý. Sự kiện pháp lý có thể là hành vi (hành động hay không hành động) hoặc sự biến. Hành vi được chia thành: Hành vi hợp pháp và hành vi không hợp pháp.

Loại hành vi hợp pháp rất đa dạng, có thể là quyết định hành chính hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đó là các quyết định được ban hành phù hợp với yêu cầu của pháp luật nhằm giải quyết những việc cụ thể, liên quan tới chủ thể cụ thể, là phát sinh những hậu quả pháp lý cụ thể. Quan hệ pháp luật hành chính có thể phát sinh theo sáng kiến của cơ quan, tổ chức, công dân thể hiện bằng những hành động hợp pháp của họ như đưa đơn yêu cầu, kiến nghị khiếu nại, tố cáo tới các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền.

Hành vi không hợp pháp là những hành vi không phù hợp, vi phạm các yêu cầu của quy phạm pháp luật hành chính. Đó là các vi phạm hành chính làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính mà nội dung của nó là việc áp dụng đối với cá nhân, hay tổ chức có lỗi các biện pháp cưỡng chế được quy phạm luật hành chính quy định (ví dụ: Các biện pháp trách nhiệm hành chính). Hành vi không hợp pháp rất đa dạng có thể là việc ban hành các quyết định hành chính nhà nước trái pháp luật cùng với hậu quả của sự thi hành quyết định đó (bắt người trái phép, khám nhà ở trái phép v.v...), có thể là hành vi bất hợp pháp dẫn đến sự xuất hiện quan hệ pháp luật bảo vệ, quan hệ pháp luật về trách nhiệm kỷ luật hoặc quan hệ pháp luật về trách nhiệm hành chính.

Sự biến là những hiện tượng tự nhiên xuất hiện không phụ thuộc ý chí con người, cũng là sự kiện pháp lý làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính. Nhưng không phải mọi hiện tượng tự nhiên đều là sự kiện pháp lý, chỉ những sự kiện nào được pháp luật quy định. Ví dụ: khi có thiên tai các cơ quan nhà nước được sử dụng một số quyền hạn đặc biệt làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính như khi có bão lụt được trưng dụng nhân lực, gỗ tre... để chống lụt; việc sinh con cũng là sự kiện phát sinh nghĩa vụ bố mẹ đăng ký khai sinh đồng thời với quyền và nghĩa vụ của Uỷ ban nhân dân xã, phường phải làm thủ tục đăng ký hộ khẩu và cấp giấy chứng sinh.

(1) Có quan điểm khác cho rằng quy phạm pháp luật gồm ba bộ phận: giả định, quy định, chế tài.

(1) Quan hệ xã hội là quan hệ giữa người với người trên các lĩnh vực đời sống xã hội: hành chính - chính trị, kinh tế, dân sự, lĩnh vực quan hệ cá nhân...